北京：确保老年人氧气需求量和医院用氧安全******
寻找氧气
表盘上的黑色指针又向左偏了不少。
2022年12月28日早上，北京老年医院氧气站工作人员闫治忠照例检查设备，他看见，液氧罐储量表上，指针指向了0.4吨。前一天上午10点35分，这个数值还是6吨。
闫治忠立即打开备用液氧罐的阀门，以支撑当天在院患者对氧气的需求。一天5.6吨的氧气使用量，意味着医院剩余的氧气只能撑24小时。闫治忠立刻联系了供氧公司，下午，新一批液氧将被送进医院储罐。
这些高3.5米、直径2.5米的罐子保持着零下183摄氏度的低温，盛放着淡蓝色的、液体状的氧。经过汽化升温，它们会变成气态氧，成为维持人类生命的必需品。
刚刚过去的12月，随着奥密克戎变异株不断传播，中国各地新冠感染人数激增，医疗机构的氧气供给面临严峻挑战。国家卫健委于2023年1月5日印发的《新型冠状病毒感染诊疗方案(试行第十版)》中提到，重症患者多在发病5-7天后出现呼吸困难和(或)低氧血症，严重者可快速进展为急性呼吸窘迫综合征。人工给氧是改善缺氧状态、维持血氧饱和度、支撑生命的重要手段。
北京市卫健委发布的数据显示，2022年12月17日-28日，北京大学第三医院急诊接诊人数从626人增加到最高1176人，增长率为87.9%。12月19日，北京大学人民医院急诊接诊378人，急诊留观床位使用率为10%，而在30日，急诊接诊1356人，留观床位使用率100%。
大约就在这段时间，据杭州日报报道，12月26日，浙江大学医学院附属邵逸夫医院急诊总量达1552人次，12月19日-26日一周的时间里，两个院区的急诊人数分别增加了146%和61%。据《齐鲁晚报》报道，12月24日以来，山东省立第三医院急诊科接诊人数较去年同期增加四五倍，大部分都是新冠感染者，重症患者人数明显增多。
这一时期，医院对氧气的需求飙升，各电商平台的家用血氧仪、制氧机也出现断货情况，北京线下门店的氧气罐、氧气袋开始脱销。
北京一家氧气维保公司的负责人王方表示，“元旦前，北京很多医院都出现了需氧量急遽上升的情况，想马上改造设备和管道不现实，得赶紧做临时性补充。”他最近接到北京9家医院的供氧管道临时改造订单，这些医院分布在北京东城区、西城区、海淀区、朝阳区、大兴区。
“我从业9年了，从没经历过这种情况”
“滴滴滴……”在北京某医院一间重症病房内，刘爱萍的心电监护仪红灯闪烁，屏幕上血氧饱和度一项，数值显示73%，远低于医学认定的成年人血氧饱和度的正常数值——95%。
85岁的刘爱萍和女儿女婿住在一起，是这个三口之家第一个新冠抗原检测呈阳性的人。高龄叠加了高血压、冠心病等基础疾病，她的病情发展迅速。
2022年12月23日，刘爱萍持续发热、呼吸不畅，女儿陈华打120得知，“至少需要等待(救护车)4小时”。她开车带母亲前往离家最近的三甲医院，途中，刘爱萍已呈现出缺氧的相关症状，口唇发紫，呼吸急促。
陈华记得，电子导航设备不止一次发出提示：“附近有救护车经过，请注意避让。”即将抵达时，她看见整条马路几乎塞满私家车，交警在医院门口指挥交通，5辆救护车正排队进入院门，行驶速度缓慢。
刘爱萍被急诊科接诊后，直接转入重症病房。老人吸了3小时氧，血氧饱和度升至85%。“医生说再来晚点，命可能就没了。”陈华感到后怕，说自己拿着医院单据的手一直在发抖。
北京大学第一医院急诊科医生陈凯告诉中青报·中青网记者：“老人抵抗力差，发烧温度没有年轻人高，再加上对缺氧反应迟钝，出现沉默性缺氧。送医时被诊断为重症、危重症的几率很高，第一时间给氧可以缓解缺氧症状，赢得最佳救治时间。”这位医生补充说，“不只是老人，青中年群体也会出现缺氧状况，大多数人感觉到缺氧就会立刻就医，医院的氧气供应就面临挑战。”
元旦前，12月30日，记者走访首都医科大学附属北京佑安医院，急诊大厅的椅子上还坐着几名中年人，他们正在一边输液，一边吸氧。
“那段时间，医院每天的用氧量都在5吨左右，达到日常用量峰值的两倍以上。储量6吨的液氧罐，以前供氧公司3天送一次就够用，那时要一天送一次。”北京老年医院总务处处长董文洲回忆，2022年12月17日前后，他已经感觉到医院用氧需求量特别大，总务处的日常工作之一就是负责医院氧气设备设施的运行和管理。
“一天用5.6吨的氧气，我从业9年了，从没经历过这种情况。”闫治忠说，北京老年医院氧气站的24小时值班人员从一个人增加到两个人。除了不定时巡查减压阀和管道氧压外，闫治忠和同事还要给急诊科运送氧气钢瓶。
12月30日上午8点半，记者在首都医科大学宣武医院看到，急诊大厅和走廊里挤满平车床、轮椅，输液的患者或躺或坐，走廊仅能容一人侧身通过。墙面临时贴了很多挂钩，每个挂钩上都挂着两到3个输液袋。有的患者通过床头墙体上的氧气口进行吸氧，有的患者则是自带氧气钢瓶，一边输液一边吸氧。
患者陶小英是在2022年12月24日上午到达宣武医院急诊科的。此前，这位感染新冠病毒的老人突然晕倒在卫生间，被家人送到医院。老人的外孙女记得，挂完号以后，护士说预计要排队两小时以上，等重症患者抢救完毕才能见到医生，当时，急诊大厅里找不到一张空椅子。
平车床和轮椅已经租不到了，租赁处围满了人。“我不知道设备什么时候还，也不知道有几个人能还。”工作人员正一遍遍地解释着。
5小时后，陶小英见到了医生。经测试，她的血氧饱和度为92%。她进行了肺部CT检查，查了血常规。医生判断，老人有沉默性缺氧，轻度肺炎。
陶小英还有高血压、冠心病和胃病，但当时医院已经没有病床可住，也没有吸氧位置和呼吸机可用了。医生建议老人回家吃药、吸氧、监测血氧饱和度，如果数值还掉，再送医院急诊。
陶小英回家了。她的外孙女打开手机地图，以“医疗器械”为关键词进行搜索，按显示结果依次打电话询问。晚上8点，这个姑娘终于买到一只10升装的氧气瓶。
“吸氧后姥姥血氧饱和度升到98%，我的心也落地了。”她说。
北京大学第一医院急诊科医生陈凯回忆， “12月20日以来，急诊接诊的大部分病人都需要吸氧，医院的设备、呼吸机、氧气袋根本不够用。我建议他们去外面购买制氧机和氧气袋，但是线下药店抢不到货，网上有货发不出来，帮不上忙，我也觉得很崩溃。”
2022年12月26日，记者电话联系到位于北京西北旺一家医疗器械店的店主，他正在客户家里给氧气瓶补气，这个他头一天下午送过来的14升的氧气瓶已经空了。
“还剩两个氧气瓶，如果现在定，可以给你留一个，但不敢保证。”店主介绍，他的医疗器械店每天采购100个氧气瓶，一上午就基本卖完。
与此同时，在北京广安门的另一家医疗器械店里，氧气瓶已经卖完了。“早上一开门，人就到店里面抢，这个点啥也没了。我不知道明天能不能订到货，厂家也缺货啊，晚上再问库房那边能给我多少。”店主说。
12月26日，记者查看了各大电商平台制氧机的销售情况，多款制氧机都显示“缺货”状态。鱼跃京东自营旗舰店里的21款制氧机均显示无货，欧姆龙京东自营旗舰店里的23种制氧机均已售罄。同样地，淘宝平台的可孚医疗器械旗舰店中原本共有4款制氧机在售，但是26日上午10点，已经搜索不到制氧机相关产品。12月29日早上8点，记者走访了北京6家医疗器械售卖店，其中有5家店的血氧仪和制氧机均已出售一空。
有网友在社交平台上分享自己抢到制氧机的经验：“提前1天加入购物车，看准抢购时间，提前3分钟进入等候，距离开售时间还有1分钟时，反复进入付款页面，如果显示无货不断换地址刷新尝试。”也有网友发帖称自己连续抢购3天都没有抢到制氧机，只能购买氧气袋，到附近的药店充氧气后给家人使用。这些社交平台上也出现了很多求助帖，表示需要住院，询问哪家医院可以收治新冠病毒感染的老人，哪家医院的急诊可以吸上氧气。
需要吸氧的患者增多，管道内的氧压可能达不到正常数值
元旦前的一个上午，闫治忠拿着氧气站的扫帚，不断清扫两台“汽化器”管道上的冰凌子。液氧的汽化温度是零下183摄氏度，需要吸氧的患者多，大量低温液氧不停流入两台汽化器，管道结冰速度变得更快。闫治忠只有不断除冰，才能保证供氧设备的正常运转。
在北京老年医院西南角的这片空地上，伫立着两个容积为5立方米的液氧罐，液氧罐周边是硬邦结实的土路，四面都安装了铁栅栏。根据现行国家建筑设计防火规范，“液氧贮罐周围5米范围内不应有可燃物和设置沥青路面”。
以两个液氧罐为起点，延伸出8条管道，淡蓝色的液氧通过汽化器，以气态进入供氧主管道，再经过两级减压，抵达医院科室和病房的氧气出口。在终端，医护人员可根据患者的需要调节氧气流量。
总务处处长董文洲在医院微信工作群里发了一条倡议：医用氧气的使用量很大，需要吸氧的患者尽管吸，在确保治疗不受影响的前提下，可吸可不吸的患者就别浪费，紧着重症患者来。
北京老年医院的供氧系统是以液氧罐供应为主，氧气钢瓶供应为辅。董文洲介绍，北京大部分医院都采用相似的供氧系统。液氧供应系统由医用液氧罐、汽化器、减压装置组成。供氧公司通过液压槽车将液氧运输到医院，存放到医院的液氧罐中。液氧转化成气态后，通过氧气管道输送出去。
液氧罐中的氧是经过压缩的，汽化进入主管道后，氧气压力较高，需要用调压阀进行减压。董文洲进一步解释，液氧罐的压强是0.84兆帕，经过两层减压后，输送到病房的氧压通常在0.45兆帕左右。患者骤然增多后，吸氧量增大，分流的氧气口多了，管道内的氧压就达不到正常数值。“以前50个人需要吸氧，从液氧罐输出到各病房的氧压可达到0.4兆帕，现在是200个人需要吸氧，氧压可能掉到0.1兆帕，患者就吸不到足够的氧气了。”
2022年12月29日，北京一家氧气维保公司的负责人王方告诉记者，在北京使用液氧罐供氧的医院里，氧气是不缺的，他接触的医用氧供应商都在24小时不停工地生产。“一些医院面临的问题是氧气管道氧压不足，这算是历史遗留问题。”
记者了解到，液氧的生产原理是将空气分离成氧和氮。第一步，将空气冷却到大约零下200摄氏度，空气就会变成液体(空气中氮气含量78%，氧气含量21%，其他气体含量1%)。第二步，把液体升温至零下195摄氏度，液氮蒸发，剩余的就是纯度超过95%的液氧。液氧经过慢慢升温会分离出杂质，转变为可供临床医疗使用的医用氧气。
根据现行国家标准“医用气体工程技术规范GB 50751-2012”，医院供氧系统只要满足15%的在院患者吸氧就符合设计要求，以前需要吸氧的患者主要集中在急诊、病房和手术室。近期，多家医院需要吸氧治疗的患者比例远高于15%。此外，医院输送氧气的管道口径可能也满足不了这么高的需求。王方举例，“比如从液氧罐出来的氧压是0.8兆帕，供氧管道太细的情况下，到达病房时的氧压可能都不足0.2兆帕。”
王方公司的主营业务包括销售医疗器械和安装供氧系统。“近期北京很多医院都遇到了供氧需求大的挑战，想马上进行彻底大改造是不可能的，只能寄希望于临时性改造。”
此外，王方表示，每天要接五六十个电话，全是咨询氧气设备的，几天下来，自己“嗓子都冒烟了”。他说，跟厂家订购一台液氧罐的货期是1个月到45天，安装一台液氧罐又需要至少一周的时间。“液氧罐和氧气钢瓶等设备的生产厂家，因为员工相继感染后无法及时返岗复工，生产量和运力都很吃紧。”
据王方介绍，北京有一小部分医院依然采用变压吸附制氧机制氧。这种制氧机工作的基本原理是压缩空气、提取氧气，电耗较大，优点是随取随用。但是王方估计，使用这套设备的医院，缺氧情况会更加严重。
他解释，医院一般配备两台变压吸附式制氧机，每台制氧机最大输出量大约在每小时20-80立方之间。这样的输气量平时可以满足患者吸氧，一旦吸氧量增加，现有的制氧机设备满足不了患者需求，临时采购设备也来不及。“只能想办法增设液氧罐或氧气钢瓶，购买外供氧气。”
氧气系统的应急改造要根据医院的实际情况进行
2022年9-11月，北京老年医院重新设计和铺设了氧气管道。董文洲说，医院上一次铺设氧气管道是在2003年，距今已有近20年时间。
“如果没有这次改造，我们可能也供不上氧了。”这位总务处长想起来有些后怕。“毕竟我们是一家老年医院，冬季又是老年病的高发期，这些老年病患更容易出现缺氧症状，对氧气的需求量更大。”
相较于以往一条管道供全院的供氧系统，北京老年医院现在是一栋楼使用一条管道，急诊、重症病房等重点科室的供氧管道更独立，由液氧站内分气缸处单独接出，确保供氧量和氧压力。
这家医院原计划在11月底前完成氧气管道的接驳，董文洲解释，此前医院执行严格的疫情防控措施，氧气维保公司的工人一直没能进院施工，因此只是铺设了管道，并没有和液氧站进行接驳输气。“新十条”发布后，他估计用氧“高峰”很快就会出现，“必须抓紧接驳”。
2022年12月25日，医院启用了备用氧源，暂停了液氧设备，全力接通新管道。早上10点到晚上10点，医院用光了预先准备好的300多只容量40升的氧气钢瓶。董文洲说，这次改造，使医院此后再没出现供氧紧张的情况。
“缺氧会死人的，万一送氧不及时，这是人命关天的大事。”据董文洲介绍，北京老年医院日常存放40个容量40升的氧气钢瓶，近期，这个数字临时改为80个。
“储存这么多氧气瓶是很危险的，氧气是强助燃剂，遇到明火可能会引起爆炸。”董文洲表示，增加储备是特殊时期的特殊办法。通过了解近期住院患者的情况，他担心没有备用氧气，无法应对突发状况，“只能让工人加紧巡防确保用氧安全”。
12月23日，68岁的北京市民张国华开始发高烧，体温降不下来。儿子把父亲背到医院，医生诊断后，让老人坐在输液室，用氧气钢瓶吸氧。父子俩看到，医院工作人员不断把蓝色钢瓶运进输液室走廊和大厅，周围每个患者都在吸氧，一只氧气钢瓶一般是两个人共用。
两天后，这家医院的氧气短缺了，张国华换了一家医院就诊，“这次没有椅子了”。儿子买来折叠行军床给父亲躺，自己靠在墙边站着陪护。
12月20日以来，王方已经完成了北京9家医院供氧管道的临时改造项目，这是他从业历史上从未有过的事。据他介绍，氧气系统的应急改造要根据医院的实际情况进行，有的是对供氧管道进行临时改造，有的是增加液氧罐或氧气钢瓶的存储量。
“到年底了，工人都奔着回家去了，留都留不住。”王方把公司其他几个跟氧气无关的项目都停了，凑出18个人。
“这些临时性改造主要集中在急诊和重症病房。”王方举例解释，临时改造的第一个办法是更换大流量调压阀，过去医院氧气管道最大输出量是每小时20-40立方，而近期，医院急诊的用量基本已达每小时80立方，更换大流量调压阀可以提高氧气管道的氧压，压力大了，让氧气输送量更大。
对更换大流量调压阀也无法满足患者吸氧需求的科室和病房，王方和工人设计了另一种方案，在走廊里增设几只高1.5米、容量175升的液氧罐，每只液氧罐储量200公斤。
“这样大小的液氧罐方便工人来回搬运。”王方说，利用液氧罐在病房供氧端口往氧气管道里面输送氧气，再加上液氧罐端口的氧气输送，这样的氧气输送量基本可以满足患者需求。
针对快速增多的住院患者，许多医院的病房都在临时增加床位，王方和工人还要为这些突然出现的床位增设临时性的吸氧装置。
“原来病房只放两张床，现在变成6张床，都需要吸氧，我们要把现有的氧气口一分为三。”王方和工人将“一分三氧气终端转换器”插入墙上原有的氧气口中，“原本只够1位患者吸氧的氧气口，现在可以实现3位患者同时吸氧。”
近期，还有一些医院为提升医院危急重症的救治能力、扩容医疗资源、满足患者的住院需求，会将神经内科等科室的病房改造成新冠重症病房。其中，有部分病房因为此前没有吸氧需求，往往并未接通供氧系统。王方会为其增设小型液氧罐汽化供氧系统，加装调压系统，安装临时管道，直接供氧气到病房。“这样的临时改造能让工作人员少推一些氧气钢瓶，也减少医护的工作量。”
王方称，最近，一家位于北京的医院联系他，表示变压吸附制氧机满足不了医院氧气的需求量，想买3只储量6吨的液氧罐。但液氧罐的生产周期太长，王方只能跟厂家协商，从别的买家手里高价抢到一只液氧罐现货，元旦前一天，液氧罐安装完工。
据王方介绍，这些应急改造，只是特殊时期的临时之举，待疫情结束、医疗业务恢复正常时，应对非常时期采取的临时改造会恢复原样。
2022年12月28日，北京市卫健委、北京市医疗保障局联合发布“关于进一步提升重症救治服务能力的通知”，要求各有关医疗机构组织对老年人等高风险人群发放血氧夹，鼓励各区在社区卫生服务机构为有需求的居民提供氧气灌装服务，方便居民居家氧疗。
12月30日，辗转不同医院吸氧的张国华，已经去离家最近的社区卫生服务中心吸氧。
针对当前的疫情形势，国家卫生健康委医政司司长焦雅辉在采访中表示，“从2022年12月起，全国发热门诊就诊量进入快速上升阶段。到12月下旬和2023年元旦时，急诊量进入高峰期，急诊高峰意味着重症救治的高峰也同步到来。春运之前，中小城市和农村地区，也已经迎来感染高峰。”
高峰之下，淡蓝色的液氧供不应求。近日，一志愿者团队发起了制氧机漂流计划，通过线上登记的方式，对接拥有闲置制氧机的人和急需吸氧的患者，把“氧”传给更急迫、更需要的人。
这几天，北京老年医院氧气站里，闫治忠的巡防工作还在继续。“确保用氧安全是我们每天都要做的事，但是现在压力已经缓解很多了，我心里不再那么紧张了，踏实多了。”
(文中陈凯、王方、刘爱萍、陈华、陶小英、张国华为化名)
中青报·中青网见习记者 陈晓文并摄 来源：中国青年报
城市跨域风险协同治理的模式与路径******
作者：张小明（中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部（中欧应急管理学院）教授、博导）
城市跨域风险协同治理的必要性
城市风险的本质特征为“超辖区化”。城市风险并不总是内嵌于城市行政单元，它的发生地点、影响范围并不局限在固定区域，还可能超越特定的行政边界，向其他城市溢出。城市突发公共卫生事件具有很强的传染性，在密集的城市人流中，病原体迅速传播会加剧风险蔓延和扩散的可能性。各类自然灾害潜藏着次生性灾害威胁，容易触发更大范围的灾情，如暴雨灾害，一旦上游河流决堤，很容易引起中下游城市的洪灾。事故灾难和社会安全事件，虽发生地点和影响范围相对集中，但不妥善的处理同样也可能对其他城市造成不良影响。城市发展中涌现的新兴风险，特别是技术风险、网络安全风险等，具有很强的复合性、联动性和叠加性，更可能产生超越空间范围的颠覆性影响。
我国城市风险防控模式具有典型的“辖区性”特征。我国采取属地管理模式应对城市风险。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”又如，《中华人民共和国传染病防治法》指出：“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则。”基本法和单行法都强调了突发事件的本地负责、本地化解特征。
在面对“超辖区化”的城市风险挑战时，“辖区化”的属地管理防控模式难免会陷入失灵困境。一方面，它固化地引导行政人员遵循应急管理的属地思维，忽略了跨域风险防控中的权责配置与相互协作。当出现跨域风险和危机时，地方政府往往会在辖区利益最大化的理性驱动下“自扫门前雪”，片面强调本地的风险处置责任，忽视甚至搁置“共同责任区”风险问题，继而可能导致跨域风险问题的防控呈现出分散化、碎片化状态，并最终延误风险的最佳处置时机。另一方面，地方政府的资源与能力难以适应跨域风险防控要求。地方政府基本形成了与属地管理模式相匹配的信息收集、报送程序以及资源调集、分配机制。当风险出现后，地方政府能够按照固定规范的流程迅速启动应急响应。而城市跨域风险超越了单一行政区域范围，发展演变趋势不确定，表现形态多变复杂，更重要的是，它突破了地方政府的风险治理权限，涉及到不同应急力量的博弈与权衡，仅仅依靠某一城市的属地管理模式显然很难产生成效。
基于此，进行城市跨域风险协同治理极为必要。跨域，顾名思义是跨越地域界限。由于地域具有明确的区划边界性，因此，跨域实际指向的是跨越不同的行政区划；而行政区划又有各自的法定治理权限，这意味着跨域更深层的是对单一治理权的突破。当风险的潜在致灾因子、可能承灾对象超出了城市的行政区划，城市跨域风险就产生了。城市跨域风险协同治理有三种典型情境：一是潜在致灾因子超出特定行政区划范围，涉及两个甚至多个城市辖区，如河流水位暴涨会波及流经的中下游城市。二是潜在致灾因子发生在某一城市范围内，而可能的承灾对象分布广泛，如火山喷发后的火山灰顺着风向飘至其他城市。三是潜在致灾因子与可能承灾对象分别分布在不同城市区划。这三种情况都超出了单个城市的治理权限和治理能力，需要采取跨域风险协同治理模式。
城市跨域风险协同治理是城市跨域风险治理的重要类别和突破。协同治理是对原有治理范式的超越和发展，它强调在尽可能满足利益相关者需求的同时，通过协力合作、共同行动的方式，最大可能地维护整体利益。城市跨域风险协同治理过程中，不同城市主体代表着多元利益，它们需要通过博弈协商、相互协作的方式，化解区域风险问题，实现区域利益和地方利益的最大化。因此，跨域风险的协同治理，是在一般性跨域风险治理的基础上，对治理的目标、过程和结果的更高层次追求。根据现有跨域治理模式分类，结合跨域风险治理的现实情况，可将城市跨域风险协同治理划分出两种类型：上级政府主导型和平行区域自发型。第一种类型强调中央政府或者共同上级政府的权威性，他们是跨域风险协同治理的发起方，掌握着治理过程中的决策权和指挥权。第二种类型则出于城市主体的自发性，不同城市特别是毗邻城市，出于各自城市发展的需要和维护城市安全的利益需求而主动形成的治理模式。结合实践看，平行区域自发型的城市跨域风险协同治理运用更为广泛。总之，突破地理空间整合应急力量进行合作应对的城市跨域风险协同治理模式，将越来越成为一种重要趋势。
城市跨域风险协同治理的模式建构
城市跨域风险协同治理，核心是通过总体顶层设计建构一套行之有效的模式和体制。它囊括了中央政府对城市跨域风险协同治理的总体布局，同时还包括各城市共同体基于区域实践构建的治理体制、组织体系以及与之相适应的职能配置和责任关系。它深刻体现了在服从中央政府关于跨域风险协同治理最高指挥、协调权的前提下，充分发挥跨域城市共同体的自主权与核心地位的模式特征。
第一，完善中央政府对城市跨域风险协同治理的顶层设计和总体布局。我国城市种类繁多，行政结构复杂。从城市规模看，包括超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。从行政结构看，分为直辖市、副省级城市、省会城市、地级市、县级市等。这些城市在人口规模、经济实力、政治话语权上存在较大差异，完全依靠自组织、自我协调的方式，可能会陷入组织无序、协调不通、效率低下的困境。因此，中央从顶层设计层面进行总体布局、设定规范就极为重要。近年来，中央政府高度重视、统筹布局并积极推进城市跨域协同治理，打造了一套完善的规划体系、规则体系和组织体系，为城市群地方政府进行跨域风险协同治理提供了有效的指导、协调和监督示范。中央政府在强调区域合作、融合互动、资源共通、服务共享等区域发展的同时，还兼顾了风险、灾害、危机的安全统筹。
第二，探索“综合协调、协同共治、属地管理”的城市跨域风险协同治理体制。党的十九届四中全会指出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”，厘清了应急管理实践中的政府上下级关系，为风险治理工作提供了强有力的组织制度保障。然而，现有的治理体制高度聚焦特定行政区划内的突发事件，一定程度上忽略了跨域风险这一重要类别。基于此，有必要建立面向跨域风险的新体制，以进一步规范城市跨域风险协同治理实践中的权责关系，特别是不同城市领导权、指挥权的配置问题。具体地，应形成“综合协调、协同共治、属地管理”的跨域风险协同治理体制。综合协调是指不同城市政府应急领导力量组成的综合性协调机构享有跨域风险治理的协调权，履行综合协调、信息汇总、应急值守的职能，发挥跨域风险治理的运转枢纽作用。协同共治是指风险的发生地城市、波及地城市政府协同参与、共同治理跨域风险问题，以谈判、商议的方式达成跨域风险治理的最优行动方案。属地管理是在坚持综合性协调机构协调作用和跨域治理共同体协同作用的基础上，延续片区责任制，辖区政府仍然是本区划范围内风险事件的第一责任人和最先响应人，负责向综合性协调机构和其他城市传输信息，在配合跨域治理共同体风险处置方针的同时，负责应急处置本区域的风险事项。
第三，设立“综合性协调机构”为主导的跨域风险协同治理组织体系。健全的组织体系是确保跨域风险协同治理工作成效的关键力量。进行城市跨域风险协同治理组织体系的设计，既要兼顾中央政府在工作协调方面的权威性优势，还要尊重跨域城市政府的自主权与核心地位，并妥善适应多元风险类别的外部情境。基于此，城市跨域风险协同治理的组织体系要特别注重三项内容：一是构建中央层面的跨域风险协调办公室，规划全国范围内的城市跨域风险治理工作，必要时还可以由相关部门参与到城市跨域的机构体系中。二是设立综合性协调组织机构。毗邻城市要主动打破行政区划界限，由各地政府、应急管理相关部门主要领导人组建综合性协调组织机构，将其作为跨域风险协同治理的常设机构，发挥指导、协调的核心作用，保障跨域风险治理工作的常态化、规范化运行。例如，2012年，为了应对突发性跨界水污染事故，长三角二省一市成立应急联合委员会、预警应急指挥办公室和应急专项工作组等机构，制定跨域治污的行动方案并负责领导和组织落实工作。三是设立具体风险导向的跨域协同治理办公室。在综合性协调机构内，下设自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等主要类别的城市跨域风险协同治理办公室，专门对接各自领域的日常风险管理和应急处置工作，确保跨域风险协同治理的专业性。
第四，理顺各类机构的城市跨域风险协同治理职能配置。城市跨域风险治理过程中，综合协调工作普遍面临着双重困境。一是风险的不确定性催生了城市政府差别化的风险回应态度。风险是一种未然状态，具有发生的不确定性。部分存在侥幸心理的城市管理者，往往会选择采取消极、懈怠的态度回应跨域风险事项和合作治理活动，这可能会影响到城市跨域风险协同治理活动的实际进展和整体成效。二是城市主体分布在不同行政区，它们各自有着独立的治理权和多样的利益需求，跨域合作需要统筹的因素多，协调的难度也更大。为了克服双重困境，有必要进一步明晰协同组织机构的职能，加强机构的权威性和规范性。对此，特别需要赋予综合性协调机构以必要的实质性权力，发挥该机构的权威作用，确立该机构的跨域风险常态化预防与治理职责：负责起草跨域风险治理协议，编制风险防控预案，研究制定风险协作的重要政策、年度计划与合作事项，并负责组织召开跨域协调会议。同时，还要明确该机构在风险识别、风险分析与评估、风险处置、风险监控、风险沟通各环节的统一领导、指挥、协调、调度职能。当出现重特大跨域风险，超出综合性协调机构的应对处置范围和能力时，中央相关机构应及时干预，对风险应对处置工作进行统一领导。
第五，构建“发生地为主、波及地为辅”的城市跨域风险协同治理责任框架。清晰的权力责任体系是城市跨域风险协同治理工作有序开展的重要保障。城市跨域协同风险的突出问题之一就是地方政府的权责关系不明晰，“谁主责、谁担责”的问题有时处于模糊状态。责任关系不明晰，即便促成了跨域协同治理活动，城市主体由于缺乏刚性约束，很容易在风险的治理参与、评估沟通、响应处置过程中产生侥幸、懈怠心理。对于愿意承担责任积极作为的主体而言，也难免会存在定位不明、把握不清的困惑。因此，城市跨域风险协同治理应当妥善配置权责关系，构建“发生地为主、波及地为辅”的责任框架。一要建立城市跨域风险治理责任体系，建立跨域风险治理的责任清单，明晰各主体单位在跨域合作、联合治理中的权责范围，实现重大跨域风险治理发生地牵头、波及地配合的组织模式。例如，《京津冀协同应对事故灾难工作纲要》将建立协同应急责任体系列为五大工作内容之一，指出要“以区域应急联动综合预案为指导，研究确定京津冀协同应对事故工作中各级政府、相关部门和单位、应急队伍的工作责任，联合编制区域协同应急责任清单”。二是明确城市主体在跨域风险治理中的责任追究制度。以制定法律或者签订协议的方式，明确责任追究的主体、程序和方式。对信息上报不及时、不完全，甚至刻意隐瞒和虚报风险信息，以及不积极参与跨域联合协作，响应不及时，应急处置不配合等行为，给予严厉的责任追究和处罚。
城市跨域风险协同治理的运行机制
城市跨域风险协同治理的总体顶层设计和模式体制，需要通过完善的运行机制设计来保障落实。当出现跨域风险时，没有任何一个城市能够独善其身，也没有哪个城市能够担负起单独应对风险的防控责任和能力。为此，需要通过各种制度或非制度性约束，鼓励各城市采取联合行动，维持稳定、持续和正式的合作关系。这需要重点处理好城市间三个方面的协同：一是目标协同。不同城市在经济发展水平、主政官员治理理念上存在着差异，这决定了他们参与跨域风险协同治理的目标偏好可能会不太一致，对跨域风险治理的效果也存在着差别化的需求。相比于风险波及地城市，风险发生地往往有着更高的目标追求。而目标的不同又会带来城市主体行为选择的差异。因此，需要对主体目标进行调和，尽可能达成趋同状态，兼顾各城市切实需求的同时，保证目标的可操作性。二是过程协同。风险治理一头连接着常态，一头连接着应急态。因此，风险治理除了要衔接好跨区域的风险排查、联合指挥、跨域救援等全流程防控和资源供应、信息沟通等全方位保障的协同外，还要妥善处理常态与风险态转换时的协同关系。一方面，保证日常演练、风险监测、预防与风险识别、处置的高效衔接，确保跨域风险出现后，城市政府能第一时间从常态管理转换到风险处置状态，迅速调配资源进行响应。另一方面，还需关注风险应对与应急处置的协同，做好跨域应急管理的准备，以在重特大跨域风险转变为跨域灾害后有充分的动员力、处置力。三是资源协同。主要是推进不同城市间应急物资、应急装备的协同，保证跨域资源供应体系完整、规范，在应急状态下能够迅速调配。
具体来说，城市跨域风险协同治理的运行机制设计，包括沟通机制、评估机制、利益机制、信任机制等方面。
首先，建立有效的沟通机制。在风险识别、风险分析与评估、风险处理以及风险监控这四个步骤中，自始至终都需要进行风险沟通。只有将风险的相关情况，包括风险来源、范围、特性、演变趋势等，传达给相关的人，包括导致风险的人、面临风险的人、需要进行风险治理的人，风险治理活动才有价值可言。跨域风险波及面广，涉及因素复杂，加上不同城市间的地理区位阻隔，信息的分布极为分散，各城市主体往往只掌握着本行政辖区范围内的风险状况，对整体风险情况缺乏判断，这会很大程度上限制风险治理后续活动的开展。因此，建立高效的沟通机制，是保障城市跨域风险治理良性运行的重要前提。一方面，依托统一信息平台，实现预警信息的常态化沟通。借助大数据、物联网、云计算、5G等新兴技术手段，搭建现代化跨域风险信息平台，实时监测、追踪并实时共享自然灾害、安全生产、事故灾难、社会安全等传统风险和新兴技术风险领域的风险源信息，保证跨域治理共同体能够在完整的信息链条下对风险的整体态势和演变情况进行科学的研判、评估，并提醒可能涉及的毗邻城市做好风险的预警预防和应对处置工作。另一方面，完善风险治理过程中的基础信息共享，实现城市基础信息的互联互通。风险是突发事件的萌芽状态，风险治理是应急管理活动的起点。各城市的跨域风险治理活动，除了做好一般性的风险处置活动，还要共同应对重特大跨域风险转变为跨域突发事件甚至跨域危机后的管理活动。因此，城市之间还需要就应急基础信息达成充分沟通，如及时共享城市人口总量与空间分布、应急物资储备、应急队伍规模、应急技术配备等情况，以便充分识别各城市的资源储备情况，明晰区域整体的应急储备短板，以更好地进行跨域风险的协同治理。
其次，构建合理的评估机制。跨域风险协同治理是一项长期工程，具有时间周期上的持续性和持久性，它不是一朝一夕就能完成的，也不是某一次风险治理活动就能终结的。因此，及时地发现问题，针对性地改进问题，为之后的城市跨域风险治理积累有益经验就极为重要。这需要依托合理的评估机制，对治理过程中的表现、治理绩效等进行评估。在评估主体上，需要综合性协调机构、跨域城市共同体、第三方机构共同参与，形成以学术机构、专业团队等第三方机构阶段性评估为主，综合性协调机构与跨域城市共同体定期自评为辅的评估体系。在评估内容上，一是针对风险治理活动的评估。还原风险治理情境，就应急预案、治理协议的有效程度，风险预防、评估、处置工作的及时程度，资源准备、信息交流的充分程度，风险应对效率情况等主要内容进行评估和改正，更新和完善风险治理模式与工作机制，推动城市风险治理工作更加有序地开展。二是面向各参与治理主体的评估。确定综合性协调机构在跨域风险治理中领导、指挥、协调行为的有效性情况，掌握不同城市在风险协同治理各个环节的相互配合情况，了解各城市主体参与跨域风险防控中的成本投入、工作成效和责任履行情况。在评估结果的运用上，要实施明确的奖惩结合方式，加大有效经验推广力度。
再次，建立清晰的利益机制。对于参与跨域风险治理的不同城市政府主体而言，首先需要调和、平衡的就是政府利益关系。建立利益机制是保障参与主体充分享受利益，实现利益分配最优化的重要渠道，它包括利益共享和利益补偿两个部分。其中，利益共享是跨域风险治理的前提，有效的利益共享有利于维系跨域风险治理活动的稳定性、持续性。但现实中，不同城市政府参与跨域风险治理的收益是不均等的。当跨域风险被成功化解，它很大程度上避免了风险转变为突发事件后的社会经济损失，这一潜在收益对风险发生城市体现的尤为直接和明显。而对于风险波及地城市而言，不仅获利十分受限，还不可避免地存在成本投入损耗问题，这种成本与收益之间的失衡很可能会破坏城市政府参与的积极性。利益补偿机制旨在化解这一问题，它通过调和参与者之间的利益冲突，保障主体间的利益关系，帮助跨域协同治理维系长远发展。然而，具体到城市跨域风险治理领域，相关的利益协调机制和资源补偿机制尚未成型。未来可尝试结合区域间共补和第三方激励两种渠道，丰富专项基金、资金补偿、专业人才培训、应急平台搭建等补偿方式，鼓励跨域城市共同体就跨域风险协同治理中的利益关系达成共识，努力实现区域共同利益的最大化。
最后，构建稳定的信任机制。在跨域风险协同治理过程中，各城市主体拥有平等且独立的治理权，缺乏来自治理体系和整体性治理理念对跨域协同的制度硬约束。基于此，寻求一种有效的、促进合作的软约束显得极为重要。信任机制是软约束体系的重要内容。信任的本质是承诺被兑现的程度，高水平的信任不仅能促进合作的生成，同时还能保持合作的灵活性与持续性，并降低合作成本。维系主体间的相互信任是达成城市区域内外安全合作的必要基础。为此，一方面，要积极打造跨域城市共同体自身的政府信誉，结成地区性信任联盟。大多数的城市政府在跨域风险协同治理中都面临着信息不对称和契约不完备难题，这增加了它们资源投入的风险以及跨域合作的监督成本。通过鼓励政府主动守信，并在跨域合作中结成信任联盟的方式，塑造城市良好的信誉形象，营造跨域间的互信文化。另一方面，要构建与信任机制相匹配的监督机制，纵向上强化综合性协调机构对跨域城市共同体守信情况的监督，横向上实现各城市主体相互之间的联合监督。在此基础上，增加城市政府违约失信的成本和代价，以帮助增强城市跨域风险治理共同体的守信意识和信念，促进信任关系的建立和维系。
